【治理与反思】COVID-19应对中的中国公共预算：平衡疫情防控与经济发展

导言

在COVID-19全球大流行前，公共预算已经响应过各种传染病的流行，如艾滋病、SARS、甲型流感、MERS等。作为21世纪第一大全球性流行病，COVID-19以其高传染性使全球在数月内便陷入混乱和停摆，给各个国家的治理公共预算带来巨大挑战。疫情要求各国公共预算做出迅速反应，支持政府的防控策略和一系列干预措施，以应对疫情爆发造成的经济社会大萧条。政府如何调整公共支出以支持突发公共卫生事件的应对？在财政资金有限的情况下政府如何安排预算以平衡疫情防控和经济发展？最近，中山大学吴少龙与暨南大学林慕华合作，以中国为例，分析疫情爆发期公共预算如何支持政府的一系列应急防控措施；在疫情得到控制后，在防控不放松的新常态下公共预算如何支持复工复产，恢复社会经济秩序。最后从时间角度讨论中国疫情防控策略的优缺点及其对公共预算的影响，认为公共预算应该加强全球卫生支出以帮助控制全球疫情。如何平衡疫情防控和经济社会恢复之间的矛盾？中国的经验主要有两条，一是疫情防控始终有最高的优先权，二是控制住疫情后，严格的疫情防控限于特定的行业、群体和区域。论文发表在Journal of Public Budgeting,Accounting & Financial Management上面。

（文献来源：Wu, S. L. , & Lin, M. H. (2020). Analyzing the Chinese budgetary responses to COVID-19: balancing prevention and control with socioeconomic recovery. Journal of Public Budgeting,Accounting & Financial Management, 32(5):930-938. DOI:10.1108/JPBAFM-08-2020-0142）.

疫情冲击下预算环境与使命的变化

作为呼吸道传染病，COVID-19主要是通过飞沫和被病毒污染的环境传播。从切断传播途径角度讲，防控COVID-19需要公众减少人群聚集和流动，以及避免在封闭空间和湿冷场所逗留（note）。这些干预措施能有效防控疫情的传播，却对社会经济运转造成严重打击。经济和社会的繁荣通常以人类的频繁互动为基础，表现为高楼大厦内的聚集，以及乘坐飞机高铁的流动。疫情全国暴发之后，中国实施了两个多月极为严格的防控管制措施，全国社区封闭lockdown，民众居家隔离或保持社交距离疫情肆虐和严厉的防控措施导致中小微企业倒闭和人员失业迅速上升，所有行业都受到不同程度影响，尤其是那些依赖人口聚集、流动和在湿冷封闭空间内经营的行业，它们受到的冲击更为严重，如餐饮、住宿、交通、旅游、影视娱乐、体育。

与此同时，从地理分布来讲，疫情和产业冲击在各行政区域差异显著，一些疫情严重和上述产业占比大的省份受到最沉重的打击。湖北省和武汉市作为疫情震中，一季度几乎所有产业都停摆，该季度GDP比同期缩水了一半。海南省因其旅游和服务业收入占GDP的近50%，经济和财政出现了大滑坡。城乡地区受到的影响也不一样。县级区域通常经济结构比较单一，一些经济发展水平差的地区，财政供养人员的工资都快发不出来。城市虽然有着多元化的产业和更强的承受力，但随着全球疫情日益严重，那些依赖外贸的地区的经济和财政也备受打击。

疫情的全球流行深刻地改变了公共预算的环境和使命，需要国家公共预算迅速、有效地做出回应。疫情爆发之初，国家公共公共预算的首要任务和使命是严格防控疫情、拯救生命和维护社会稳定。新冠疫情极有可能与人类长期共存(Kissler, Tedijanto, Goldstein, Grad, &Lipsitch,2020;Long, Liu, Deng, Wu, & Huang,2020)。因此，国家公共预算还需要考虑平衡疫情防控和经济发展的关系。只有补偿因疫情防控强制措施受损的地区、行业、企业和个体，才能够维系严格防疫措施并有保障地恢复经济。

疫情防控中的应急预算响应

2019年12月30号武汉医生报告发生不明原因肺炎后，由于不了解它的病原体和传染性，政府反应得过于谨慎和缓慢。当1月22日全国各省共发现571个确诊病例时(Note)，中国政府迅速宣布武汉封城，同时动员地方政府和全体民众一起防控疫情。兵马未行，粮草先动。卫生保健支出以及防疫相关的支出的优先性迅速上升到第一位。

首先是医疗应急支出。1月21日，中国政府迅速将COVID-19列为乙类传染病，按最高等级的甲类传病来管理。患者无钱就医或者医院没有钱去收治患者，这些可及性问题都会造成疫情的扩散和传播。1月22日中国政府迅速宣布，感染者的诊断治疗全部免费，并向定点医疗机构预付医疗费用。医疗费用首先由当地医保基金按报销比例支付，个人负担的费用则由地方财政全额支付。根据国家医保局在4月6日披露的信息，平均每个患者的治疗费用是2.15万元，中国大陆地区共支出医疗费用约14.86亿元，医保支付9.9亿元，财政负担4.96亿元。截至2月19日，医保部门提前拨付定点救治医疗机构的专项资金171.79亿元(note)。从实际发生的医疗费用来看，由于疫情防控阻止了大量病例的发生，预拨资金完全能够满足疫情防控中的医疗救治需要。与此同时，政府还向公立医院投入大量资金来改善救治病人的设施、设备，例如在武汉市建设火神山、雷神山医院和方舱医院。

其次是公共卫生应急支出。COVID-19防控的核心是检测、追踪和隔离。中国之所以能够控制疫情，是因为它不但在公立医院和疾控体系内，也通过公私合作的方式迅速地成百倍地扩大检测能力。至6月22日,全国医疗卫生机构进行核酸检测累计达到9041万人份（note）。以平均费用200元计，总额达到180亿。除企事业单位自费对员工进行检测外，公共资金支付的强制性检测占了费用的绝大部分。以武汉为例，财政支出9个亿为990万人做了全员核酸检测。密切接触者追踪的费用难以单列和估算，它主要在公共机构日常运作和专项经费里支出。但集中隔离的费用还是可以粗估的，全国总计约有100万人左右作为密切接触者被集中隔离14天，以平均每人5000元计，约有50亿的费用由公共财政来负担。

据统计，截至4月底，中国各级政府共安排疫情防控财政资金1499亿元（note）。相对于公共财政30多万亿的收入而言，这些疫情防控的支出总额占比并不高，安排这些支出的核心问题是应急预算的优先性、即时性和弹性。由于中央政府下令封锁了一个千万级人口的大城市，各级政府领导和预算官员都意识到了疫情相关支出的优先性。他们所面临的问题是如何在预算制度的约束下，迅速并且合法合规地安排预算和支出。这些支出可能一部分来源于既定的预算项目，另一部分可能来自于政府预算中的备用金，它在制度设计上就是专门用来处理未列入支出的突发事件。不管来自于那里，一旦超出政府和预算机构的权限范围，它都要获得立法机关的审批以获得正当性。中国通过法定授权和事后追加审批的方式，很好地解决了预算合法合规下的弹性问题。疫情发生的时间恰逢2020年预算案未获人大审批前，整个预算案都没有获得立法机构的审查批准的情况下，政府是根据《预算法》有关突发事件支出的授权支出和对下级政府的转移性支出条款来安排疫情防控有关支出的。

平衡疫情防控和经济发展的预算响应

尽管疫情防控没有产生巨大的卫生保健支出，但其代价转移到了经济和社会生活领域。疫情下最小化人口流动和聚集的干预措施造成经济停滞、中小微企业倒闭和大量失业，经济和社会生活的恢复亟需公共财政发挥再分配和稳定经济的功能。政府只有用救助、减免、补贴等方式平衡疫情带来的不平衡负担，才能维系现有防控措施，让恢复经济的减税降费和投资拉动政策不受干扰。

首先是平衡疫情下的家庭和个人收支，救助低收入群体和提升全民福利支出。由于中国老百姓偏好储蓄，加之春节前屯积了很多的食物和生活物资，因此中国政府在疫情全国流行期间没有实施像美国那样的现金补助计划。对于贫困人群、残疾人等群体，除确保他们获得收入补助外，还通过社区工作人员来赠送生活物品来保障他们的基本生活。疫情得到控制后，公共预算大幅增加了教育、卫生、养老、住房方面的福利支出水平，希望在既有福利体系内减轻民众的支出压力以应对疫情。对民众生活更重要的工作和就业，则主要是通过对企业的扶持来实现的。

其次是平衡疫情下的行业和企业收支，保障企业的生存和拉动经济增长。在疫情防控约束下，恢复较慢或者没有完全开放的产业，如交通、旅游、餐饮、住宿、影视娱乐行业，承担了更多的社会成本。政府发布政策对这些行业进行了重点的支持，对企业取得的生活服务、公共交通运输收入免征增值税，并且对国际的货运航班和客运改货运的航班实施补贴。对所有企业加大减费降税的力度，重点减轻中小微企业、个体工商户的增值税、所得税和社会保障缴费，预计全年为市场主体新增减负将超过2.5万亿元。为拉动经济增长，政府还发布了总额为2019年GDP4%的一揽子投资计划，主要用于新型基础设施和公共卫生设施、新型城镇化和水利、交通等重大工程建设。为增进就业，政府还鼓励城市地区发展非正规经济和非正规就业。

第三是平衡疫情下的中央和地方收支，扩大赤字、债务和转移支付。疫情冲击下财政收入锐减，地方财政尤其困难。中央政府将赤字率从2.8%提高至3.6%以上，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行抗疫特别国债1万亿元。新增的2万亿元全部通过特殊转移支付而非省级再分配方式直达市、县政府和基层部门，由它们来实现对企业、个人的支持和补助计划，然后再拉动经济增长。中央政府强调这些资金快速下达底层政府，但也强调对资金运用的监督、审计和问责，希望这些支出能够实现保障民生、就业和企业生存的政策目标。

疫情防控优先下社会经济复苏的预算应对

地区性的传染病通常由专业卫生体系来应对，当传染病大流行并成为影响社会稳定和经济发展的主要因素时，国家需要动员全民抗疫才能取得比较好的防控效果(Mills, 2005)。在这一过程中，预算也从经常性的卫生保健支出转变为应急支出，以及对疫情所引发经济社会危机的全面财政干预。当疫情持续流行时，应急干预的居家隔离措施就不可持续，如何平衡防控措施及经济社会生活就非常值得讨论。预算是这种平衡的反映，但也有可能在难以平衡中变得紊乱和不可持续。

中国举全国之力阻断了病毒在国内的传播，接下来的策略是在没有本地病毒传播、外部输入病例完全控制在封闭的医疗卫生系统的情况下重启经济和社会生活，疫情防控仍然具有最高的优先级。这样做虽然恢复缓慢，但能够最大限度上保障经济的复苏不会被第二波疫情大爆发打断。从目前的疫情控制和经济社会生活看，中国取得阶段性的成功。除几次区域性的小规模爆发外，全国并没有出现疫情的社区流行。行业和个人所承受的不平衡社会代价得到财政补偿，经济在强劲复苏。然而，这是以停摆两个月的国内经济社会活动为代价，财政收入和预算平衡也遭受重创。另一个代价就是严格限制国际人员往来不利于占GDP35%的外贸的复苏，也很难在长期内持续。随着全球疫情的加重，在“无流行+强预防”策略下中国有可能被输入大规模疫情，经济发展和预算运行有可能被打断，前功尽弃并可能最终失败。

公共预算对疫情作出的回应以及赤字、债务、收支结构的调整还要受到疫情流行期的影响。如果疫情长期得不到控制，那么公共预算的稳固性就面临挑战。得益于经济数十年的发展，中国政府有雄厚的财力来选择停摆策略，通过大规模扩张检测、追踪、隔离、治疗能力在短时间内控制国内疫情。随着全球疫情的发展，中国公共预算仅支持国内疫情防控和经济发展是完全不够的。如果不能帮助其他国家扑灭疫情，那么国际环境中的疫情流行和经济衰退会持续威胁中国的稳定和发展。因此，中国公共预算需要更多地投资于全球卫生事业，支持全世界人民的疫情防控。

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附参考文献文献附参考文献

参考文献：

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